小微企业食品监管立法不能推给地方

今年6月，十二届全国人大常委会第九次会议初次审议了《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》（以下简称《修订草案》），并于6月30日将该修订草案在中国人大官网公布，向全社会公开征集意见。目前，该《修订草案》即将进入二读阶段。《修订草案》在内容上有了大幅增加，立法精神旨在建立最严格监管。修订草案在受到业界广泛肯定的同时，也有专家指出，该草案在重大制度设计方面仍显保守。比如，占企业总数80%的小作坊的监管立法被推给地方，将农产品这一食品安全的源头排除在监管范围之外，九龙治水多头管理问题尚未根本解决。自起，本报将陆续刊发“建言食安法修订”系列报道，期望通过专家建言，进一步提高顶层制度设计的科学性与执行力，提高立法质量，从而为食品安全奠定可靠基石。

□本报记者余瀛波

食品安全法修订草案第三十七条，对食品生产加工小作坊和食品摊贩作出了原则规定，把具体管理办法交由省级人大去立法。对此，北京大学法治与发展研究院高级研究员刘兆彬认为，这是修订草案的一大硬伤。

“小作坊”“摊贩”称谓不严谨

修订草案第三十七条拟规定：食品生产加工小作坊和食品摊贩等从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害。食品药品监督管理部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。

“首先，小作坊、摊贩之类说法只是民间俗称，既不规范也不严谨，不应写入法律。”刘兆彬指出，正确的说法应该叫小微企业和个体工商户。他建议，修订草案中，应用小微企业代替小作坊等不规范的称谓。

此前有多项数据显示，目前从业人员在10人左右或20人以下，年销售额在50万元以下者，大约已占到我国食品生产企业的80%左右，是食品生产、销售的重要补充。

关于这一数据，早在2005年6月29日召开的第十届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上，时任国务院副总理吴仪在讲话中提到：“在食品生产加工领域，全国有多达百万家企业，但70%左右是10人以下的小企业、小作坊”.

此后，这一数字呈逐年递增趋势。据2006年统计结果，10人以下小作坊占当年所调查食品生产者总数的78.7%.

2011年5月28日，在央视经济半小时《食品安全在行动：中国政策论坛（下）》节目中，国务院食品安全委员会办公室副主任刘佩智指出，我国登记注册的食品生产加工企业有44.8万家，其中10人以下的小作坊小工厂占了80%.

显而易见，在每每涉及毒大米、假酒、瘦肉精、地沟油这些街头胡同里最易发生的食品安全问题时，占比80%的小作坊小工厂，应该是监管的重中之重。

小作坊成地方监管一大漏洞

刘兆彬表示，这样庞大的一个食品生产加工企业群体，在目前的管理制度上既不规范，也不具体，没有体现出当今许多欧美发达采取的分类管理原则。

“修订草案（第三十七条）规定，对食品生产经营实行许可制度。但小微企业搞不搞许可，许可条件是否都一样？谁来管？怎么管？都没有规范。修订稿把这个大难题推给了地方，这不是科学立法。”刘兆彬说。

刘兆彬介绍，从2009年食品安全法实施到现在，各省对小作坊的立法并不积极，五年来大约仅有三分之一的省（区市）立法，这一领域成为食品安全监管中的一大漏洞。

据不完全统计，目前，制定地方性法规或规章的有福建、河南、山西、湖南、吉林、宁夏、浙江、齐齐哈尔等8省市；出台规范性文件的有甘肃、广西、内蒙古、江西、陕西、南京、海口等7省市。

比如，2011年重庆市实施《重庆市食品安全管理办法》。该办法将食品生产加工小作坊纳入监管范畴，并设立了临时性行政许可项目，即小作坊生产核准。而作为临时性行政许可项目，其有效期仅有一年。

2012年，全国人大教科文卫委员会曾专门召开食品安全地方立法研讨会。该委员会主任委员白克明指出，有些地方出台了一些部门规章或文件，对小摊贩和小作坊的监管作出了相应规范，但力度远远不够。大部分地方还处于起草或研究探索阶段。

刘兆彬建议，修订草案中，应把对小微企业的管理制度写清、写实、写细，不要再推给地方立法。许多特色食品都是全国流通，各地五花八门的立法，不利于形成统一的大市场，不利于小微企业做大做强。

他认为，对小微企业可实施分类管理，不必像大中企业一样搞许可、审批、检验等，可以借鉴美国食品安全现代化法案，对小微企业放宽准入，但要保障安全底线，加强引导和监督。